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关于实施农村社区建设助推乡村振兴的实践与思考

[日期:2018-08-23] 来源:领导科学报  作者:中共山东省惠民县委组织部 [字体: ]

■乡村振兴

去年以来,山东省惠民县结合农村换届,实施村庄规模调整,将全县1118个行政村整建制调整为109个农村社区,依法选举产生新的社区党总支、社区村委会班子,围绕农村社区建设“组织融合、经济融合、居住融合”三大任务,探索实现乡村振兴的新路径。

一、工作动因

惠民县原有行政村1118个、自然村1281个,农村总户数16.4万户、人口57万人,500人以下的村占比62%,支部党员人数不足10人的占到31.5%。截至2017年底,村集体收入3万元以上村511个,3万元以下村607个。村多、村小、村散、村穷的现状,严重制约着乡村产业、人才、文化、生态、组织的发展和振兴。

从产业层面看,由于村居散落,各类政策、资金的集约效应难以有效发挥,很可能会出现重复投资的问题。同时,分散式的土地经营,一方面让农民很难从土地里解放出去,致富门路受限;另一方面自然村界限不打破,很难吸引农业龙头企业投资发展科技含量高的农业产业,也就很难实现农村一二三产业的融合发展。从人才层面看,农村的公共服务不平衡、不充分,特别是教育、医疗等资源匮乏,布局不合理,造成青壮年人才大量外流,很少有人愿意服务农村、回报家乡。从文化层面看,各自然村农家书屋、文化广场等基本由财政投资,布局分散,作用发挥难以保证,县内的河南张泥塑、木板年画、东路梆子等传统文化受自然村地域限制,传承影响力受到制约。从生态层面看,由于村居散落,美丽乡村建设投入成本成倍增加,农村污水处理、清洁取暖等工作投入大、运行难的问题日益突出。从组织层面看,党员年龄老化,优秀干部难选,党组织服务弱化、带富致富能力不强的问题不容忽视。全县18779名农村党员中,60岁以上党员8337名,占到了43.9%

二、主要做法

(一)“小村”变“大村”,打造组织融合新模式

结合“两委”换届选举,充分考虑人口规模、服务半径、历史沿革等因素,按照服务半径1.5-2公里,每个社区聚集人口不少于5000人的规模,将全县1118个行政村调整合并为109个社区,一次性成功选举新的社区党组织、社区村委员会,让社区成为农村社会治理服务的基本单元,并依法选举产生社区事务监督委员会以及自然村的经济组织理事会、监事会等配套组织。共选举社区“两委”总职数1938名,比选举前的5026名村干部,减少了3088人;社区两委成员中高中以上学历841人,占干部总职数的43.4%,初步实现规模调大、班子调强、布局调优。

组织架构建起来,关键看制度运行。县委出台《关于建立健全农村社区运行机制的实施意见(试行)》等1+3”系列文件,建立议事决策、坐班值班、财务管理、考核奖惩等12项配套制度,建立“四议两公开一监督”制度,切实发挥社区党组织推动社区规范运行的领导核心作用。县委书记把社区规范运行作为突破项目,各镇街、有关职能部门将社区建设作为“一把手”工程,摆在头等位置,形成上下齐心、攻坚克难的强大合力。为解决农村优秀人才难留、农村党员队伍年龄老化等问题,制定农村社区发展党员工作实施意见,以社区为单元开展党员发展工作,打破自然村界限、消除家族派系干扰,建立了涵盖致富能手、专业大户、返乡创业等9类共计2128人的优秀人才库,优先在人才库中发展党员,筑牢乡村振兴的人才队伍基础。

实施农村社区建设,在优化干部队伍结构、强化社区干部监督管理的同时,社区集中协调处理事务的优势不断显现。比如,原来村与村之间断头路“两不管”、村庄土地整片集中流转等单个自然村难以解决的问题,经社区统一协调处理,均得到有效解决,社区党组织在解决具体事务中战斗力、凝聚力不断增强。

(二)“零散化”变“规模化”,激发经济融合新活力

充分利用农村集体产权制度改革和发展土地适度规模经营等有利时机,坚持“两步走”,大力推动农村土地流转。一是换届前,保持原自然村债权债务不变,确保各自然村相对稳定;二是社区“两委”选举后,借助农村产权制度改革,通过清产核资明确各自然村经济组织的债权债务,对集体现有土地、林地等资源和闲置办公用房、厂房等资产全面清理,并集中推行土地流转发展农业适度规模经营,让农户承包权稳下去、经营权活起来,逐步消除各自然村之间的地域、经济界限,为实现经济融合打下坚实基础。

目前,全县1281个自然村全部成立经济合作组织,开展成员界定村数1198个,完成成员界定村数851个,开展清产核资村数855个,完成清产核资村数398个,年内可基本完成产权制度改革。以推动土地流转打破自然村界限,仅换届以来4个月的时间,全县实现土地流转20余万亩,几乎相当于过去多年流转面积的总和,全县土地规模化率达到43.8%,全县规模以上农业龙头企业达到130余家、农民专业合作社1680余家,新增集体收入3万元以上村265个,年底可基本消除集体收入3万元以下村。

以淄角镇大湾社区焦吴村为例,该村发放了全县第一本股权证和第一笔股金,进行成员界定521人和清产核资量化经营性收入54万元,每人1股,年底分红。在社区党总支帮助指导下,按每年每亩50元管理费标准,全村整体流转1740亩土地给农业龙头企业,增加集体收入8.7万余元;公用沟路渠117亩变为集体资源,以每亩1000元租赁给公司有偿使用,又增加集体收入11.7万元。累计通过土地流转增加集体收入20.4万元。

(三)“分散式”变“集中式”,促进居住融合新发展

推行合村并居,实现社区居民居住融合,是将资源集约利用、合理配置、共享共存的先决条件,棚户区改造、土地增减挂钩等政策,则为开启新型农村社区建设提供了有力契机。

基于群众意愿、社区现状、资源统筹等因素,在镇街驻地和县城区周边先行先试,社区“两委”成员包片走访入户,广泛宣传发动,在条件成熟的孙武、何坊、胡集、姜楼、淄角、李庄、大年陈等9个镇街率先推进,今年以来共完成民房拆迁4690户、近98.5万平米,全年计划拆迁11770户、247.2万平米,预计9月份全部完成拆迁任务。以镇街驻地和县城区周边为依托,规划新型农村社区16个,总建筑面积360万平米,总投资86.4亿元,可安置群众18600余户,初步扎起新型农村社区框架。

促进居住融合,强化服务是保障。县财政通过以奖代补方式,累计投入资金3000万元,建成高标准社区服务中心68处。落实工作例会、坐班值班、奖惩考核等制度,推行“分组包片”“交叉任职”“多人包一村”工作模式,社区“两委”干部全部到岗到位,集中处理社区事务。今年以来,共办理为民服务事项3296件,化解矛盾纠纷389起,信访量同比减少72.4%,群众的认同感、融入感不断增强。

三、存在问题

经过四个多月的运行,全县农村社区建设总体运转正常,“三大融合”初显成效。同时,也发现一些不容忽视的问题。

(一)社区概念认识需进一步加强

从干部层面讲,部分社区党总支书记、社区“两委”干部对社区建设的站位不高,思想认识、管理模式仍然停留在“村”的概念上,与社区管理、服务的要求还有一定差距;有的干部开展工作还是源自于严格的制度和严格的考核,发自内心的责任感还不够强。从群众层面讲,绝大多数群众还没有体会到合村并居带来的红利,对村改社区认识还不够全面,主动参与和支持社区建设的积极性还不够。

(二)干部素质能力需进一步提升

在引领发展上,受年龄、知识、能力的影响,部分社区干部对如何适应新形势下社区工作、发挥社区优势,加快乡村振兴,思路不清晰,措施不精准。特别是在发展土地适度规模经营方面,在引进农业龙头企业、发展特色项目上思路不够开阔、力度不够大。在服务群众上,部分社区服务中心开始运行,一些服务功能开始下沉,但受工作视野、文化层次等制约,服务水平与群众需求还有差距。

(三)制度执行落实需进一步规范

主要表现在有的镇街相应制度没有配套到位,个别社区制度执行不严格,社区“两委”干部职责分工不明确、管理权限模糊,一定程度上影响了解决问题的效率质量。同时,有的社区村务监督委员会、自然村监事会的监督作用发挥不够明显。

(四)公共服务设施需进一步优化

受县财力所限,社区服务中心建设进程比较缓慢,全县109个社区中投入使用的有56个,其中新建39个,改扩建10个,租赁6个,购买1个。其余服务中心或未开工建设,或配套设施不完善。同时,社区服务中心周边医疗、教育等公共服务资源还需优化,以服务带动社区集聚效应还未充分显现。

以上问题,有些是在实践探索中客观存在的,有些需要主观上进一步解放思想、开阔思路,以更强的力度、更足的干劲、更有力的举措不断改进完善。

四、几点启示

实施农村社区建设,推动“三大融合”,是顺应当前农村各项改革政策的有力探索,为惠民县破解农村各类问题、实现乡村振兴提供了有益借鉴。

(一)党组织的坚强领导是推动社区建设的根本核心

实施农村社区建设,不应是简单意义上的规模调整,而是调整后涉及行政划分、土地经营模式整合、农民生产生活方式转变的一系列举措。在乡村振兴战略中,社区党总支是“主心骨”“方向盘”,无论是规范社区运行,还是实施土地产权制度改革,或者土地规模经营、棚户区改造,都是在社区党总支的坚强领导下进行。实践证明,只有发挥党组织的核心领导作用,才能统筹整合资源,形成工作合力,有力推动乡村振兴。

(二)规章制度的规范落实是实现社区规范运行的有效手段

对惠民而言,农村社区是一个新概念,特别是撤销了行政村一级,不少基层干部包括乡镇干部,短时间内很难从旧的行政机构和角色上转变过来。如果制度不完备或是执行不到位,社区各项事务工作将无法正常开展,必然影响社会治理的有序稳定。实践证明,只有建立一套好操作、易推广的规范机制,才能使社区各项工作在制度轨道内规范运行。

(三)各项政策的整合利用是实现社区三大融合的最大优势

惠民是农业大县,耕地面积9.11万公顷,村庄占地(集体建设用地)1.17万公顷,人均占地面积近200平米。在大力推行土地规模经营同时,如果能利用好当前的土地增减挂钩政策,开展农村宅基地“三权分置”试点,建设新型农村社区,腾出的用地既可用于复垦,也可用于建设,既是实现城镇化的要求,也是对接“五大振兴”的有效举措。实践证明,发挥政策优势,充分整合现有资源,无疑对实现社区“三大融合”起到强有力的助推作用。

(四)服务资源的合理配置是实施社区建设的最终目的

以前,面向农村群众的服务事项多集中在乡镇层面,延伸到村级的公共服务资源较少,以农村社区为单位规划建设服务中心,避免了以村为单位低水平重复建设,将教育、医疗、卫生、社会救助等基本公共服务资源配置到社区,最大限度让群众享受到高效便捷的服务,在优质的服务中密切了党群干群关系。实践证明,只有坚持以人民为中心,把群众是否满意作为工作的根本出发点和落脚点,才能最终实现乡村振兴。

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