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驻村“第一书记”工作成效的困境及其应对

[日期:2018-12-11] 来源:领导科学报  作者:敬志伟 刘志燕 [字体: ]

20154月,中组部、国务院农村工作领导小组、国务院扶贫办,联合下发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》(以下简称通知),从国家层面确立了第一书记制度,提高了政府扶贫的精准度和工作力度,是我国扶贫工作的破题之举和有益尝试。第一书记制度在各地方实施以来,根据国务院扶贫开发领导小组办公室的统计,全国累计选派43.5万干部担任第一书记,277.8万名干部驻村帮扶,发挥了政策效力,有力解决贫困地区的“软、散、乱、穷”等突出问题,在加强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平等方面取得了全面成效,但也存在诸多亟待解决的问题。

一、“第一书记”驻村工作面临的困境与挑战

(一)与当地文化的融入问题

第一书记大多长期在城市工作,缺少农村生活经历和基层工作经验,之前的工作生活环境与驻村环境反差极大,上任之初会面临环境适应问题。特别是被派往偏远落后地区的书记,适应问题更明显。有第一书记反映,他下村后面临最大的困难是洗澡问题,当地人的卫生习惯让他很难接受。除了条件的艰苦,更难克服的是外来人员与当地文化的融入问题。农村社会是典型的熟人社会,人情关系维系着乡土社会的联结与互动。第一书记作为外来力量,往往与当地的语言、习俗、价值伦理等格格不入。文化隔阂比条件反差更容易造成双方交流障碍和心理排斥。如果处理不好,甚至导致对立和冲突。因此,第一书记要有文化敏感性,看到文化的冲突性和相对性,既要尊重当地文化习俗,又要把先进的文化理念带入工作中。

(二)与当地政府和基层组织的磨合问题

“第一书记”作为上级选派的“空降部队”,虽然具有很强的战斗能力,但是与当地政府工作的衔接,与驻村党组织的磨合,无疑是第一书记前期工作面临的挑战。有学者认为第一书记的身份与当地政权之间的“结构性排斥”是扶贫工作中主要的实践困境,两者之间是“结构性排斥”还是优势互补形成合力,决定了第一书记的工作能否落地生根,是否扎实有效。权力边界模糊,职责交叉,责任分散。这要求第一书记要放低姿态,摆正位置,虚心向人民学习,尊重当地的实践经验。同时也要以问题为导向,做好前期调研,善于发现问题,理顺关系,解决问题。

(三)“双轨治理”制度下的协调问题

在扶贫攻坚特殊时期设立的“驻村第一书记”制度和建国之后一直实行的本土村支书制度,两个体系同时并存,两者是合作关系,也存在职能重叠与交叉。第一书记担负着国家治理与基层治理的双重职责,拥有原属派出单位和现任驻村书记的双重身份,这样的双轨运行机制带来第一书记的角色冲突,还可能导致基层自治力量削弱,甚至第一书记与当地自治组织之间产生权力博弈,降低工作效率,消解扶贫绩效。帮包村庄的组织基础,村支书的态度,当地群众的认可程度,都影响到第一书记能否在双轨治理制度下找到最佳结合点。第一书记既要赢得基层组织的认可与配合,又要树立合法权威;既要融合到地方基层治理,又要代表国家权力实行脱贫攻坚的国家治理。

二、提升“第一书记”工作成效的对策措施

(一)政策设计与实施:增强匹配度,实行“双层考核”

探讨更加科学合理的选人用人机制,增强第一书记与当地需求的匹配度。前期做好帮扶对象的调研摸底工作,根据当地实际情况和主导需求,在第一书记人选中综合考虑其知识背景、行业背景、工作经历、派出单位等因素,做到人与岗位最佳匹配,优化组合。当前,尽管各省市均制定了详细的第一书记考核办法,有一套具体的考核指标,但基本是任期考核,缺少责任追溯和追踪,这会带来一定的短期效应。为避免追求短期政绩而不顾长远发展的问题,针对第一书记工作任期和职能特点,可以进行“双层考核”,也即分为任期考核和责任考核。其中,任期考核是指在任期间的职责履行情况和目标达成情况,各省市但是目前采取的考核办法主要针对任期考核。而责任考核是指具体项目的实施过程及后续影响的考核,也即对于一些周期长的项目,要进行责任倒追和追溯,防止短期政绩效应。

(二)第一书记自身:与时俱进,党性与能力双提升

通常第一书记在知识水平、业务能力和行政级别上远远高于村干部,但是第一书记不能吃老本,也不能存有优越感,要与时俱进,更新思想与技能。作为“转行”过来的第一书记,农村工作与原先工作的差别较大,自身的知识结构和能力素质需要进一步补充提升。所以第一书记的培训显得尤为重要。第一书记的培训要有针对性,可操作性和实效性。相关部门可针对第一书记所需的能力要素进行研究论证,列出清单。第一书记对照清单,发现自己的优势与不足,及时补充学习,使得思想修养更加提升,能力结构更加完善。

(三)基层政府与组织:协调联动,支持配合

扶贫工作是系统工程,需要各方面的配合。要避免把所有扶贫胆子压在第一书记个人身上,让第一书记唱独角戏。要强化地方的主体责任,防止形成“扶贫依赖”。第一书记在任期内要注意基层党组织的建设,农村党支部书记和骨干力量的培养,力争第一书记离开后,为本地留下可持续发展的扶贫项目和稳定成熟的基层组织队伍。

(作者分别系中共山东省青岛市委党校马克思主义学院教授,青岛理工大学人文学院副教授)

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